Några av klimatförhandlingarnas svårlösta knutar synliggörs när vi jämför två olika angreppssätt för ett internationellt avtal, som hittills haft varierande framgång: handeln med utsläppsrätter och historiskt ansvar. Det förra förlitar sig på marknadsekonomiska instrument med kostnadseffektivitet i centrum och det senare utgår från rättvisa mellan generationer och mellan länder. Som så många gånger i klimatarbetet blev vetenskaplig osäkerhet en grund för att skjuta på obekväma beslut. Krav på vetenskaplig exakthet har missgynnat historiskt ansvar medan motsvarande krav inte har ställts på marknadsbaserade åtgärder. Handeln med utsläppsrätter blev en grundbult i Kyotoprotokollet, medan historiskt ansvar höll på att förpassas till de klimatpolitiska haveriernas skräphög. Efter klimatförhandlingarna i Cancun 2010 är dock frågan om inte tidvattnet har vänt. Historiskt ansvar är i högsta grad aktuellt i förhandlingarna om ett nytt avtal, medan utsläppshandelns framtid är osäker.
Hur mycket olika länder ska minska sina utsläpp och hur rika länder ska bidra för att stödja klimatarbete i fattiga länder är två nyckelfrågor i den internationella klimatdiplomatin. Alla parter som skrivit under klimatkonventionen godtar principen om lika men differentierat ansvar. Den slår fast att de länder som har orsakat problemen och/eller har större ekonomisk och teknologisk kapacitet än andra länder ska ta ett större ansvar för att minska utsläppen av växthusgaser. Men det har hittills varit upp till varje land att själva uppge sitt ansvar. Ett flertal utvecklingsländer har genom åren föreslagit att åtaganden måste utgå från principer som tydligare fördelar ansvaret att minska utsläpp och finansiera klimatåtgärder.
Historiskt ansvar
En av de fördelningsprinciper som fått mest uppmärksamhet i klimatförhandlingarna är historiskt ansvar. En grundbult är att en stats ansvar att på olika sätt agera i klimatfrågan i någon mån ska återspegla dess historiska påverkan på klimatet. Redan tidigt i klimatförhandlingarna föreslog en rad länder, med Vanuatu och Indien i spetsen, att staters ansvar skulle stå i direkt proportion till deras relativa bidrag till klimatförändringen.
Många industrialiserade länder hade svårt att acceptera detta sätt att utmäta ansvar. De hänvisade till att dagens generation inte kunde stå i skuld för vad deras förfäder gjort. De argumenterade istället för att frågans globala angelägenhet också innebar att alla stater hade ett gemensamt ansvar att agera. Rika länderna skulle bejaka sitt historiska ansvar genom att på olika sätt ta ledningen i kampen mot klimatförändringen.
På detta vis hanterades spänningar kring historiskt ansvar genom att skapa en princip om gemensamt men differentierat ansvar vars tolkningsutrymme var extremt flexibelt. Världen delades in i rika och fattiga länder, där de rika på frivillig basis skulle finansiera anpassning och utsläppsminskningar i fattiga länder.
Proportionellt ansvar
Till förhandlingarna inför Kyoto-protokollet presenterade Brasilien ett konkret förslag på proportionellt ansvar för historiska utsläpp. Förslagets grundidéer illustrerades genom beräkningar med en enkel modell, vilken fördelade ansvar utifrån hur stor påverkan länders utsläpp av gaser sedan mitten av 1800-talet haft på den globala medeltemperaturökningen.
Men inte heller denna gång fick utvecklingsländer gehör. I stället ville de länder, som motsatte sig principen, bygga konsensus kring vetenskaplig rationalitet. Beslut kring principen skulle skjutas upp till dess olika vetenskapliga osäkerheter var utredda. Naturvetenskapens och modellerandets starka ställning som kunskapsgrund för förhandlingarna bidrog till att principen bordlades med hänvisning till ett ständigt utökat antal osäkerheter i vad som i slutändan kom att likna avancerade övningar i klimatmodellerandets forskningsfront. Idén om att operationalisera rättvisa kom i skymundan.
Utsläppsrätt eller ansvar
I projektet Vem får vad när och hur har vi kunnat jämföra i vilken mån de bägge fallen har behandlats olika på grund av att de gett uttryck för två olika diskurser – två olika sätt att beskriva och förhålla sig till miljöfrågor och dess lösningar: Dels hållbar utveckling som betonar rättvisa mellan och inom generationer; Dels ekologisk modernisering som betonar att miljöfrågorna kan lösas med att effektivisera traditionella marknadsinstrument och rationell planering. Den första diskursen kom ofta till uttryck i utvecklingsländers förslag, medan den andra var dominerande i industrialiserade länder.
Politiska överväganden
Trots retoriken om betydelsen av vetenskaplig kunskap för att operationalisera klimatpolitiska förslag var det realpolitiska överväganden, som ledde till kolmarknadens framgång i politiska beslut. Forskningen visar att även förslag om historiskt ansvar satte sina spår i handeln med utsläppsrätter. Det brasilianska förslaget om en fond för ren utveckling, som skulle finansieras med straffavgifter om länder inte fullföljde sina åtaganden enligt sitt historiska ansvar, omvandlades till Mekanismen för ren utveckling, där investeringar i ett minskningsprojekt i ett utvecklingsland efter godkännande kan generera utsläppsrätter i rika länder som förbundit sig att minska sina utsläpp.
Nya åtagandeperioder under Kyotoprotokollet började förhandlas 2005 parallellt med att konturerna för ett helt nytt avtal tog form, som även skulle reglera de staters utsläpp som ännu inte hade tagit på sig utsläppsminskningar. Utrustade med ny vetenskaplig kunskap från 1998 och framåt har länder som Kina, Indien, Brasilien och Bolivia under senare år kunnat presentera nya modeller för att möta argumenten kring vetenskapliga osäkerheter. Men än mer betydelsefullt är att man menar att det i huvudsak inte är en fråga om vetenskaplig exakthet, utan återigen betonas rättviseaspekter utifrån en fördelningspolitisk rationalitet.
I takt med att dessa förslag blivit allt mer konkreta och vetenskapligt förankrade har en rad rika länder föreslagit att principen tydligt ska referera till ett moraliskt ansvar för rika länder att ta ledningen i klimatarbetet, och inte en proportionalitet mellan historiska utsläpp och påverkan. Frågan om historiskt ansvar är idag mer aktuellt än någonsin. I december 2010 antog klimatförhandlarna, för första gången någonsin, ett beslut som uttalat hänvisar till vikten av staters ”historiska ansvar” för att förstå principen om gemensamt men differentierade ansvar. Sannolikt har BASIC-ländernas (Brasilien, Sydafrika, Indien och Kina) ökade inflytande i internationell diplomati stärkt deras möjligheter att påverka gestaltningen av historiskt ansvar.
Frågan är nu inte om, utan hur principen skall gå från accepterad princip till att genomföras i praktiken för att fördela antingen länders åtaganden att minska utsläpp av växthusgaser eller deras bidrag till finansiering av klimatåtgärder och anpassning. Samtidigt har marknadsinstrument i internationellt klimatsamarbete allt mer accepterats av de dominerande utvecklingsländerna. Dock är framtiden för kolmarknaderna osäker, då det förefaller som motståndet från länder som Japan och USA kommer att blockera en ny period av Kyotoprotokollet och varje beslut som sätter bindande utsläppstak vilket är en förutsättning i nuvarande system för utsläppshandel.
Author
:
Björn-Ola Linnér
är professor i vatten i natur och samhälle och verksam vid Centrum för klimatpolitisk forskning vid Linköpings universitet
Mathias Friman
är doktorand vid Tema vatten i natur och samhälle och verksam vid Centrum för klimatpolitisk forskning vid Linköpings universitet