Övergödningen av Östersjön har sedan ett halvsekel tillbaka oroat forskare, politiker och allmänhet. Trots att det är allmänt känt att orsaken är alltför hög näringsbelastning, har de internationellt överenskomna utsläppsmålen inte kunnat nås. Olika tänkbara orsaker till detta har förts fram, som till exempel otillräckliga styrmedel, bristande samordning mellan länder och sektorer samt att nationellt beslutade åtgärder genomförs på ett ofullständigt sätt, när lokala aktörer bär kostnaderna.
Miljöekonomer har i flera sammanhang analyserat kostnadseffektiva och optimala åtgärdsstrategier för hela eller delar av Östersjön. Dessa studier ger visserligen kunskap om vilka åtgärder och styrmedel som är lämpliga, men genomförandet är en komplex fråga, bland annat på grund av att många myndigheter på olika nivåer och i olika sektorer är berörda. Dessutom innebär det europeiska vattendirektivet att den regionala myndighetsnivån stärks.
Våtmarker – var och hur?
I mitt forskningsprojekt undersöker jag effekterna av att ansvaret för beslut om åtgärder är spritt mellan myndigheter på olika nivåer. Konsekvenserna av olika sätt att organisera vattenförvaltningen undersöks med hjälp av spelteoretiska modeller, där data från tidigare miljöekonomisk forskning används för att simulera effekterna på miljö och samhällsekonomi.
Olika stöd till våtmarker. En aktuell forskningsstudie visar att våtmarker som projekterats av kommunerna renar mycket mer kväve och fosfor än våtmarker som fått miljöstöd via jordbrukspolitiken. Foto: Magnus Kristenson.
En studie rör våtmarker, som fungerar som kväve- och fosforkällor. Frågan är om det är önskvärt att beslut om våtmarker i större utsträckning tas på lokal nivå. I den allmänna debatten finns det både argument för ökad decentralisering inom miljöpolitiken, till exempel på grund av att lokala myndigheter har bättre kännedom om lokala förhållandena, och emot, till exempel på grund av att det krävs samordning av olika åtgärder.
Båda dessa argument är relevanta när det gäller beslut om våtmarker. Reningseffekten beror nämligen bland annat på mängden kväveutsläpp från jordbruket och fosforutsläpp från reningsverken, så det finns skäl att samordna åtgärder. I en studie som gjorts på uppdrag av Naturvårdsverket har ekologer visat att våtmarker som projekterats av kommunerna renar mycket mer kväve och fosfor än våtmarker som fått miljöstöd via jordbrukspolitiken. Det verkar rimligt med tanke på att man lokalt kan vara bättre på att identifiera de platser som är mest lämpade för att anlägga våtmarker och talar för lokala beslut.
I studien antas att beslut om våtmarker kan tas antingen centralt eller lokalt, medan beslut om handelsgödselkväve och att vidta åtgärder mot fosfor i reningsverk alltid tas centralt respektive lokalt enligt ovan. Den centrala myndigheten kan välja att delfinansiera lokala miljöåtgärder. En ekonomisk modell över en central och en lokal myndighet simuleras med hjälp av svenska data.
Skilda nivåer
Hur ser då beslutsstrukturen ut idag? Även om vi antar att centrala och lokala myndigheter skulle vara helt överens om värdet av att minska fosfor- och kväveutsläppen till kusterna, fattas de konkreta besluten om åtgärder på skilda myndighetsnivåer. Nationella myndigheter fattar oftast beslut om styrmedel som påverkar användningen av handelsgödselkväve i jordbruket. Det finns till exempel flera europeiska länder som har eller har haft skatter på handelsgödselkväve i syfte att minska användningen. Att dessa beslut fattas av nationella myndigheter beror på att styrningen av både jordbrukspolitiken och skatterna sköts på nationell nivå.
Lokala myndigheter ansvarar i allmänhet för reningsverk och därför också för beslut som påverkar utsläppen av fosfor. I Sverige tas beslut på såväl nationell som lokal nivå om att anlägga våtmarker. På nationell nivå ger man miljöstöd till jordbrukare som anlägger våtmarker och på lokal nivå har många kommuner projekterat och anlagt våtmarker för att förbättra vattenkvaliteten. Det är vanligt att lokala miljöåtgärder medfinansieras av nationella myndigheter. Detta förekommer i Sverige både när man projekterar för reningsverken och när man anlägger lokalt projekterade våtmarker. I princip ska myndigheterna väga miljöfördelarna mot kostnaderna. Men beslutsunderlagen är ofta begränsade och tar bara hänsyn till kostnader, som följer direkt på beslutet, medan mer indirekta effekter inte utreds.
Delegera beslut
Studien visar att den centrala myndigheten alltid föredrar att delegera våtmarksbesluten till den lokala nivån, eftersom det sänker kostnaderna och ger strategiska fördelar. För den lokala myndigheten är det tvärtom: för att uppväga att delegering leder till en sämre strategisk situation måste lokalt projekterade våtmarker vara ordentligt överlägsna våtmarker som anläggs med hjälp av statlig styrning.
Den centrala myndigheten kan ha två skäl att delfinansiera lokala åtgärder: det ena är minskade åtgärdskostnader på central nivå och det andra att övertyga den lokala myndigheten om att gå med på att beslutsansvaret delegeras. I det första fallet riktas stödet till åtgärder där åtgärdsvolymen ökar snabbt med hjälp av stödet. Det leder till att man hamnar längre ifrån den samhällsekonomiskt optimala lösningen. I det andra fallet väljs stödet så att ändringen i volym för de olika åtgärderna blir relativt liten, varför påverkan på samhällsnyttan blir relativt liten. Omfattningen på den snedvridning som kan uppstå till följd av central medfinansiering beror alltså på syftet med stödet.
Ekonomisk stimulans
Den centrala myndigheten har ett informationsövertag över den lokala, men två faktorer som kan begränsa övertaget är högre grad av självständighet för den lokala myndigheten och det faktum att den lokala myndigheten beslutar över åtgärder i reningsverk. I allmänhet medför dessa två faktorer också det samhällsekonomiska utfallet av delegering blir bättre.
Framtida studier inom projektet kommer bland annat att behandla olika sätt att utveckla övergödningsarbetet på lokal och regional nivå med hjälp av ekonomiska incitament för att undvika de fallgropar som kan uppstå vid delegering. I detta sammanhang kommer vi att bland annat ta hänsyn till bland annat klimatförändringar och behovet av adaptiv förvaltning.
Author
:
Katarina Elofsson
är forskningsassistent vid institutionen för ekonomi, Sveriges lantbruksuniversitet